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森林法擬修訂:以法律形式確認集體林權改革成果

來源:新京報 | 2019-12-20 09:37:17
1985年,中國第一部森林法正式實施。1998年、2009年,森林法進行了兩次修訂。中共十八大以來,中央高度重視林業建設,強調森林是陸地生態系統的主體和重要資源,是人類生存發展的重要生態屏障;林業建設是事關經濟

1985年,中國第一部森林法正式實施。1998年、2009年,森林法進行了兩次修訂。

中共十八大以來,中央高度重視林業建設,強調森林是陸地生態系統的主體和重要資源,是人類生存發展的重要生態屏障;林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題。

全國人大認為,林業面臨的形勢、任務和功能定位已發生根本性變化,迫切需要對現行森林法作出相應的修改完善,為林業改革發展提供法治保障。

2016年,森林法第三次修訂被提上日程,今年6月、10月,十三屆全國人大常委會對《森林法(修訂草案)》進行了兩次審議。目前,草案已通過二次審議,面向公眾的征求意見工作也已結束。

在生態保護被日益重視的當下,我們該如何認識森林法的作用?與現行森林法相比,二審草案有哪些變化,又有哪些不足?新京報就此專訪了中國法學會環境資源法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授周珂,北京林業大學人文學院生態法研究中心主任楊朝霞。

適應林業現代化發展和森林保護的要求

新京報:1985年,中國開始實施第一部《森林法》,請問當時的立法背景是什么樣的?森林法為中國的森林保護發揮了哪些作用?

周珂:當時是改革開放之初,中國面臨的森林保護問題還是如何把森林作為一種自然資源、國有財產保護。(官方認為)過去那種以林業采伐為主,不知道節約保護的利用方式會導致森林資源很快被過度消耗。立法重點是放在資源保護上。

森林法還是起到了一些作用,比如,計劃經濟下森林資源粗放浪費、以采伐為主的林業觀逐漸改變;另外,從90年代中后期開始,國內開始提出要把森林作為生態系統的一部分來保護,即保護森林的生態功能,這個觀念在第一次修法中得到了體現。與此前僅把森林作為一種木材產業資源保護相比,后者開始強調森林的調節大氣質量、改善生活質量、保護生物多樣性等生態功能。

新京報:森林法為中國的森林保護發揮了哪些作用?對于公眾來說,該如何理解森林法的作用?

中國法學會環境資源法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授周珂

中國法學會環境資源法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授周珂

楊朝霞:現行《森林法》的貫徹實施,對于保護、培育和合理利用森林資源,保障和促進生態建設和林業發展,發揮了重要作用。對于公眾來說,它維護了林農的權益,有利于水土保持、水源涵養,為公眾創造了良好的生態環境,森林公園等工程的建設,也為公眾提供了優質的觀賞景觀。按照法學的理解,森林法最終保護的,其實不是森林,而是與森林有關的“人”的權益。

新京報:2016年9月,繼1998年、2009年兩次修法后,森林法第三次修訂提上日程,請問第三次修法工作開展的背景是什么樣的?

楊朝霞:隨著經濟社會的發展和市場經濟體制不斷建立健全,現行《森林法》及其實施條例已經不能完全適應林業現代化發展和森林保護的要求,有必要對《森林法》進行修改。首先,2012年以來,生態文明建設上升為國家戰略,對林業發展提出了新的要求,森林保護也得到了前所未有的重視;其次,林權制度改革以來,取得了“三權分置”等成果,改革的成果最終要體現在法律上,否則林農權益可能會受到損害;再者,林地破壞、違法采伐等情況還很嚴重,而在中央環保督察背景下,執法、追責機制已經發生變化,這些都要求法律作出調整?傊,國家戰略對森林功能的要求開始轉型,修法就是把這種轉型確認下來。

北京林業大學人文學院生態法研究中心主任楊朝霞

北京林業大學人文學院生態法研究中心主任楊朝霞

2008年和2013年,《森林法》修改先后列入兩屆全國人大常委會立法規劃。當時的國家林業局高度重視,精心組織,成立了《森林法》修改領導小組,下設起草小組,舉全局之力,為《森林法》的修改做了大量工作。然而,2016年9月原國家林業局公布《中華人民共和國森林法(2016年修改征求意見稿)》后,修法工作便沒有再取得實質的進展。究其原因,可能主要有以下幾點:1.森林法涉及的利益關系特別復雜,盤根錯節。林業系統內部不同職能部門習慣于基于不同的立場和不同的利益,沒有樹立統一的生態文明觀,林業系統內部就修法始終難以形成統一的意見;2.林業系統法制意識不夠,對法律的重視程度也不夠。林業法制建設的步伐相比于污染防治,慢了很多;3.森林法一直由林業部門主導,此前較長一段時期主要是一個“產業部門”或“經濟部門”,對生態保護關注較少,法律人才特別是生態法專業人才匱乏,立法研究也比較滯后。此外,整個環境法學界,對森林立法的研究也不夠,大部分學者主要關注的還是環保領域。這就導致官方和學界對森林法都關注不足,致使許多重大問題至今依然沒有達成共識。

周珂:在我看來,本次修法有兩個必要性。首先,從本世紀初,國內開始推行集體林權改革,在不改變集體森林所有權的前提下,把經營權獨立出來,進而衍生出了使用權,這些權利都可以在市場上流通。而這些改革成果需要森林法以法律形式確認;另外,2012年以來,森林保護被納入到生態文明建設當中,而生態文明強調“系統性”、“山水林田湖草一體化”,森林作為不可或缺的要素,需要與其他要素結合起來,體現生態文明建設的方向,這是本次修法提出的一個新任務。

不只是林業管理法,而是森林管理法

新京報:此次修法有哪些進步?

楊朝霞:總體來看,本次修法還是有重大進步的。比如放開了計劃經濟時代的采伐限額制度,將采伐限額的審批權由國家林業部門下放到了各省,是“簡政放權”的一個表現;對林權的規定相對全面了,不再只是林業管理法,而是成為了更全面的森林管理法。此次修法以法律形式確認了集體林權改革的成果,用專章規定了森林權屬,我認為這是最大的變化,因為產權制度是最重要的經濟制度和法律制度。

此外,草案刪除了現行《森林法》第37條的木材檢查站制度,總體來說是值得贊同的。一方面,由于現在農村基礎設施建設獲得了長足發展,道路系統十分完善,盜伐、濫伐分子完全可以不經過木材檢查站所在的道路,很容易通過四通八達的鄉村道路隨意穿梭,逃脫檢查。木材檢查站由于位置是固定的,作用被減縮了很多。另一方面,實踐中,木材檢查站濫用權力的問題也較為嚴重。因此,刪掉木材檢查站制度,盡管短期會有些問題,但應該是可以克服的。

另外,森林資源損害賠償訴訟也有較大修改,草案新增了“破壞森林資源給國家造成重大損失的,國務院自然資源主管部門及其委托的有關部門和地方人民政府可以依法向人民法院提起訴訟,對責任者提出損害賠償要求”的規定,該規定有利于國有森林資源的保護。

新京報:此次修法明確提出國家要“建立森林生態效益補償制度”。

周珂:該制度剛剛提出時,是作為一種國家財政轉移支付的方式存在的,就是針對貧困地區,在發生為保護森林資源而“犧牲”部分經濟發展成果的情況時,由上對下給予的一種補償,實際上就是一種救濟。此次修法明確提出國家要“建立森林生態效益補償制度”。據了解,現行森林法也規定“國家設立森林生態效益補償基金”。

楊朝霞:這是體現生態文明的一項重要制度,比如,如果生態保護限制了林農的權益,卻沒人給他們補償,這就不是生態文明了。此次修法雖然重提了“森林生態效益補償制度”,但并不具體。另一方面,財政部在修法過程中認為,生態效益補償的具體范圍尚在探索,對非國有公益林的租賃、贖買、置換等,目前僅在福建等個別省自主開展試點,還存在資金籌措壓力大、增加地方政府隱性債務風險、影響公益林劃定等問題,在試點地區充分總結經驗、完善改革思路之前,暫不宜由法律作出規定。

新京報:十八大以來,中央高度重視林業建設,強調森林是陸地生態系統的主體和重要資源,如何評價草案關于保護森林生態系統方面的內容?

周珂:比如按照中央精神,森林法應該突出森林生態系統性保護,即山水林田湖草一體化,但目前的草案還是只著眼于森林管理,基本不涉及草的管理。國家林草局應當林草并重,通過立法體現二者的整合,培育生物多樣性。

2005年左右,我去阿拉善地區考察,當地政府為了治理荒漠化,在賀蘭山的一片自然保護區大量植樹,造成附近大片草原缺水,加劇了草原退化,后來當地政府叫停了植樹運動。

所以,我建議法條中增加一個原則:宜林則林,宜草則草,林草互利。否則,在不適宜種樹的地方造林,會造成災難性后果。

新京報:如何評價此次修法?

楊朝霞:總體來看,本次修法還是有重大進步的。比如放開了計劃經濟時代的采伐限額制度,將采伐限額的審批權由國家林業部門下放到了各省;對林權的規定相對全面了,不再只是林業管理法,而是成為了更全面的森林管理法,規定了森林權屬,我認為這是最大的變化,因為產權制度是最重要的經濟制度和法律制度。

周珂:本次修法取得不少進步,但總體上修改幅度有限,有很多內容有待進一步充實、健全,這些問題有待將來在實踐中盡快有針對性地在立法中解決。

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